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钟山清风
指定管辖案件中审查调查措施由谁审批
来源:中国纪检监察报   更新时间:2020-09-23  

【典型案例】

2019年12月,某省纪委监委收到反映甲市某局局长A(市管正职)涉嫌违纪、职务违法犯罪问题线索。经分析研判,认为该案重大复杂,涉及甲市某委主任B(市管正职)、丙市某局局长C(市管正职)等多名干部,还可能与甲市市委副书记D(省管副职)有关联。综合各方因素,省纪委监委决定指定管辖,由乙市纪委监委对A立案审查调查。

【分歧意见】

乙市纪委监委在审查调查过程中,拟对A采取留置、查封、扣押等措施,对B进行询问,对C某处住所进行搜查,对D进行谈话。根据《监察机关监督执法工作规定》(以下简称《规定》),在对A、B、C三人采取措施时的报批程序产生意见分歧。

第一种意见认为:根据党管干部原则,该案虽经省纪委监委指定给乙市纪委监委管辖,但A、B、C的干部管理权限没有发生改变,按照干部管理权限,根据《规定》要求,需要经同级党委主要负责人审批的事项,仍要向甲、丙两市党委主要负责人分别报批。

第二种意见认为:纪委监委上下级是领导与被领导关系,由省纪委监委指定管辖,乙市纪委监委依法获取了审查调查权,A、B、C可视同乙市管理的党员干部,参照《规定》精神,需要经同级党委主要负责人审批的事项,应向乙市党委主要负责人报批。

第三种意见认为:指定管辖改变了原干部管理关系,根据双重领导体制原则,执纪执法工作应以上级纪委监委领导为主,为强化自我监督,对A、B、C采取措施,需要经同级党委主要负责人审批的事项,原则上向作出指定管辖决定的省纪委监委报批。

【评析意见】

三种意见的不同,一定程度上反映出纪检监察机关执纪执法工作中报批环节的疑点、难点和重点,折射了司法管辖与纪检监察管辖间的不同。笔者认为,对指定管辖案件中审查调查措施审批权限的理解与把握,应当具体问题具体分析,不能一概而论。本案中,笔者赞同第三种意见。下面,结合管辖权转移方向的不同,从《规定》细化审批权限行使的角度,探讨、分析带来的一些变化及影响。

一、管辖权平行转移

即上级纪检监察机关将下级纪检监察机关有管辖权的纪检监察事项指定给其他纪检监察机关管辖。这是指定管辖运用较多的形态,本案属于此类情形。

指定管辖制度基于纪委监委上下级之间的领导与被领导关系设立,其实质是上级纪检监察机关的一种合法授权。从内部影响看,由于原有管辖权的机关和被指定管辖的机关都是作出指定管辖决定机关的下级,决定机关自然可以全部行使原有管辖权机关的权力。故此,被指定管辖机关的管辖权源自上级的授权,原有管辖权机关的管辖权被限制、让渡或者一定时期被转移。从外部影响看,作出指定管辖决定的机关,同时也是原有管辖权机关和被指定管辖机关同级党委的上级组织,因此,原有管辖权机关和被指定管辖机关的同级党委也要服从、配合和执行。

本案中,第一种意见较为原则机械,乙市纪委监委与甲、丙两市党委之间没有隶属关系,双方不存在报告与审批权责;第二种意见过于草率简单,A、B、C均不属于乙市党委管理的干部,双方不存在法定的监管义务。

笔者较为倾向第三种意见。乙市纪委监委可将A、B、C视为自己管辖的干部,按照《规定》要求需要报同级党委主要负责人审批的事项,向作出指定管辖决定的机关即省纪委监委报批,由省纪委监委按照《规定》中“非同级党委管理的人员”进行审批后,交乙市纪委监委实施。

这样做又如何保证甲、丙两市党委对其管理党员干部措施使用的知情权、审批权?笔者认为,可以通过后续协作配合工作得以实现。本案中,对甲市党委管理的正职领导干部B询问和对丙市党委管理的正职领导干部C进行搜查时,乙市纪委监委需要甲、丙两市纪委监委提供协作。在协作中,由甲、丙两市纪委监委按照《规定》要求和程序,分别报请甲、丙两市党委主要负责人审批。

同样,对于省管副职干部D采取谈话等相关措施时,根据有关规定,应报省纪委监委按程序审批。如此,既遵循上下级纪委监委之间的领导与被领导关系,分级报送、系统审批,提高执纪执法效率,又兼顾党管干部原则,按照干部管理权限实现监管。

需要说明的是,指定管辖是一般管辖制度的补充、变通和延伸,从制度设计角度看,应当是“支流”“少数”。在实践中应统筹考量、全面把握,不能滥用乱用,慎用隔级指定。同时需要注意的是,指定管辖只是将案件的审查调查权指定给另一纪检监察机关,而不是处置权。

二、管辖权自上而下转移

即上级纪检监察机关将其所管辖的纪检监察事项指定下级纪检监察机关管辖。对比《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》(以下简称《规则》)第九条与《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》第八条规定不难发现,该类情形是新增加内容,与监察法第十七条指定管辖内容保持了一致。

管辖权自上而下转移时,尤其要注意作出指定管辖决定的纪检监察机关与同级党委的关系问题。从《规定》中细化设定的审批权限看,对同级党委管理的正职领导干部采取初步核实、谈话、询问、技术调查、限制出境、搜查等措施以及对同级党委管理的所有干部采取立案、留置措施,审批权都在同级党委,纪委监委的指定管辖权不能将之一并授出,仍需由有管理权限的党委决定和行使。从这个角度讲,管辖权自上而下转移应受到一定限制,并不能由纪委监委单独决定。

那么,是否可以通过报经同级党委批准后而指定管辖呢?这个问题值得深入探讨和研究。在相关制度规定尚未明确前,为便于实践执行,建议纪委监委将拟向下指定管辖的理由、立案以及需由同级党委主要负责人批准才能采取的措施等事项,向同级党委主要负责人进行专题汇报,经批准后再行指定管辖;在实施中需要同级党委主要负责人审批的事项,由作出指定管辖决定的纪检监察机关履行报批手续。对于留置、技术调查措施,仍要按照规定进行报批或者备案,不得以指定管辖为由规避审批程序。同时,由于作出指定管辖决定的纪检监察机关已进行了相关措施报批,被指定管辖机关在审查调查中,无需再重复向同级党委报批。

三、管辖权自下而上转移

监察法第十六条第二款规定了提级管辖,第十七条第二款规定报请管辖,与《规则》第九条相关内容一致,这是管辖权自下而上转移的两种情形。所不同的是,对于下级纪委监委而言,提级管辖是被动的,报请管辖是主动的,但两者的决定机关都是上级纪委监委。

根据《规定》中细化审批权限分类,管辖权自下而上转移,扩展了决定管辖机关中“非同级党委管理的人员”范围,带来审批层级的减少。比如,立案、留置等措施经监委主要负责人审批;通缉、限制出境、搜查、冻结等措施由监委分管领导审批;而询问、查询等措施的实施只需由承办部门主要负责人审批即可。实践中,可有效提高执纪执法工作效率。

管辖权自下而上转移,要遵循确有必要原则。各级纪委监委应按照一般管辖制度分工,做好职责范围内的纪检监察事项,既要守土有责、又要守土尽责,不揽权、不推脱,上下联动、同频共振,积极形成办案合力。

(张立 作者单位:河南省纪委监委)

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